Czym jest dług publiczny i jak wpływa on na gospodarkę?

Czym jest dług publiczny?

Dług publiczny określa się jako wszystkie zobowiązania finansowe władzy publicznej, nadwyżkę wydatków ponad uzyskiwane dochody państwa. Władzę publiczną, o której mowa można podzielić na 3 podsektory:

• Rządowy (zaliczamy do niego organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, trybunały, organy administracji publicznej itd.);
• Samorządowy (zaliczamy do niego jednostki samorządu terytorialnego);
• Ubezpieczeń społecznych (zaliczamy do niego ZUS, KRUS).

Zgodnie z Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, te zobowiązania obejmują:

• Wyemitowane papiery wartościowe, opiewające na wierzytelności pieniężne;
• Zaciągnięte kredyty i pożyczki;
• Zobowiązań wynikających z orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych;
• Przyjętych depozytów.

Rodzaje długu publicznego

Możemy wyróżnić wiele typów długu publicznego w zależności od jego różnych cech. Zatem będą to np.:

1. Potencjalny i ukryty

Dług potencjalny dotyczy wierzytelności wynikających z zawartych umów i obowiązujących przepisów prawnych. Mogą być to np. gwarancje i poręczenia Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w postaci spłaty kredytów, wypłaty odszkodowań, wypłacenie odsetek należnych z tytułu obligacji.

Za dług ukryty uznaje się zobowiązania, które nie są uwzględniane w sprawozdaniach budżetowych. Dotyczy to kwestii wypłaty przyszłych świadczeń emerytalnych, zasiłków dla bezrobotnych, systemu opieki zdrowotnej.

2. Nominalny i realny

Dług nominalny jest bieżącą wartością sumy zobowiązań finansowych. Z kolei dług realny uwzględnia dodatkowo procesy inflacyjne. Tak jak w przypadku spłaty każdych innych kredytów, tak również w tej sytuacji – inflacja utrudnia spłatę zadłużenia przez spadek wartości pieniądza, natomiast deflacja jest korzystniejszych czasem na branie pożyczek.

3. Krótkoterminowy i długoterminowy

Dług krótkoterminowy zaciąga się w celu zrównoważenia budżetu. Jeżeli zaczynają pojawiać się problemy z jego spłatą, następuje tzw. rolowanie długu. Władza postanawia zaciągnąć kolejne kredyty i pożyczki, aby wydłużyć proces spłaty i móc sfinansować wszystkie zobowiązania. Powoduje to pojawienie się już długu długoterminowego.

4. Krajowy i zagraniczny

W przypadku długu krajowego miejscem zaciągnięcia zobowiązania lub wierzyciele pochodzą z kraju, którego dotyczy dług. Natomiast dług zagraniczny odnosi się do zadłużenia względem podmiotów i banków zagranicznych, organizacji międzynarodowych, rządów innych państw.

5. Brutto i netto

Dług brutto obejmuje całkowitą wartość zadłużenia. Dług netto to wartość długu brutto pomniejszona o należności władz publicznych względem innych podmiotów.

Przyczyny długu publicznego

Z jakich powodów powstaje dług publiczny i dlaczego jest to tak powszechne zjawisko w wielu gospodarkach krajowych?

• Stale występujący deficyt budżetowy, czyli sytuacja, gdy wydatki państwa przewyższają wpływy do budżetu;
• Brak ograniczeń w zakresie wydatków budżetowych, podwyższania podatków (przez co dochody państwa są niższe);
• Zwiększone wydatki publiczne, które mają miejsce w szczególności podczas kryzysów gospodarczych. Przykładem mogą być m.in. transformacja ustrojowa po 1989 roku, światowy kryzys finansowy w 2008 roku, wybuch pandemii w 2020 roku;
• Przeznaczenie wydatków na rzecz np. redukcji bezrobocia, pobudzania wzrostu gospodarczego, łagodzenia negatywnych skutków wahań cyklów koniunkturalnych;
• Efekt decyzji politycznych, kiedy to władza wykorzystuje publiczne pieniądze na określone cele (np. wydatki socjalne), przenosząc koszty, zaciągając kolejne kredyty u wierzycieli na kolejne lata.

Skutki długu publicznego

Jakie są konsekwencje rosnącego długu publicznego? To m.in.:

• Rosnąca inflacja;
• Wyższe stopy procentowe, co ma wpływ na wzrost rat do spłaty dla kredytobiorców;
• Rosnące koszty obsługi długu, czyli wypłacania odsetek i spłacanie rat wierzycielom państwa;
• Pułapka zadłużenia – wiąże się z wcześniej wspomnianym rolowaniem długu i zaciąganiu kolejnych zobowiązań finansowych, które mogą być spłacane przez przyszłe pokolenia obywateli danego kraju (tzw. międzypokoleniowa redystrybucja długu);
• Warto wspomnieć, że interwencjonizm państwa w zakresie walki z bezrobociem czy pobudzania wzrostu gospodarczego może na jakiś czas przynieść pozytywne efekty. Jednakże są one stosunkowo krótkotrwałe.

Ocena poziomu długu publicznego

W jaki sposób ocenia się poziom zadłużenia gospodarki? Przyjmuje się, iż stosunek wartości długu do PKB (Produktu Krajowego Brutto) powinien wynosić do 50%. Dodatkowo należy wspomnieć o kryteriach konwergencji ujętych w traktacie z Maastricht. Są to warunki, które pozwalają ocenić, czy dane państwo członkowskie UE może przystąpić do strefy euro i czy taka decyzja nie wiąże się ze zbyt dużym ryzykiem. W prawie polskim kwestia ta poruszona jest m.in. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawie z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych czy też ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zgodnie z art. 216 pkt 5 Konstytucji:

Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w których następstwie państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa.

Przekroczenie górnego limitu 60% oznacza naruszenie przepisów Konstytucji i może skutkować dymisją Rady Ministrów i egzekwowanie odpowiedzialności jej członków przed Trybunałem Stanu.

Natomiast zgodnie z ustawą o finansach publicznych, należy podejmować określone działania ostrożnościowe i sanacyjne, gdy stosunek kwoty długu publicznego (powiększony o przybliżoną kwotę przyszłych wypłat tytułu poręczeń i gwarancji) do PKB będzie kształtował się w przedziale 55-60% PKB. W przypadku przekroczenia górnego progu przewidziane jest zastosowanie odpowiednich procedur bezpieczeństwa mających na celu ograniczenie poziomu zadłużenia.

Instrumenty walki z długiem publicznym

W jaki sposób rząd może dążyć do obniżenia zadłużenia? Głównym narzędziem jest szeroko pojęta polityka fiskalna, którą można podzielić na aktywną i pasywną oraz ekspansywną i restrykcyjną.

Aktywna polityka fiskalna

Ma na celu ograniczenie negatywnych skutków wahań koniunkturalnych, zmniejszać bezrobocie i ustabilizowanie cen. W związku z tym podejmuje się działania obejmujące np. zmianę struktury i stawek podatków, zmiany w obrębie wydatków publicznych, zmniejszanie lub zwiększanie interwencjonizmu państwowego. Jak widać, ten rodzaj polityki cechuje się dosyć dużą elastycznością, władza może dosyć swobodnie decydować o kolejnych krokach. Wiąże się to oczywiście z ryzykiem wystąpienia negatywnych zjawisk gospodarczych. W dodatku, rzeczywiste wdrożenie wymienionych działań zajmuje dużo czasu.

Pasywna polityka fiskalna

Opiera się na tzw. automatycznych stabilizatorach koniunktury. Są to narzędzia, które pobudzają lub hamują aktywność gospodarczą. Pozwalają one na stabilizację sytuacji ekonomicznej danego kraju poprzez łagodzenie negatywnych skutków wynikających z wahań cykli koniunkturalnych. Do automatycznych stabilizatorów koniunktury można zaliczyć np.:

• Podatek dochodowy;
• Podatek korporacyjny;
• Składki na ubezpieczenia społeczne;
• Zasiłek dla bezrobotnych;
• Świadczenia społeczne;
• Podatki pośrednie (VAT, akcyza, cło).

Ich funkcja polega na tym, iż w okresie korzystnej sytuacji gospodarczej pozwalają na kumulowanie dochodów i osiągnięcie nadwyżki budżetowej. Dzięki temu możliwe jest osiągnięcie wzrostu gospodarczego, zwiększenia produkcji, zatrudnienia czy wynagrodzeń. Z kolei w czasie recesji do budżetu wpływa mniej dochodów z podatków, a zwiększają się wydatki na transfery socjalne. Mają one pobudzać konsumpcję społeczeństwa i utrzymywać popyt na optymalnych poziomie.

Ekspansywna polityka fiskalna

Jest stosowana w sytuacji kryzysów ekonomicznych, recesji. Rząd zwiększa wtedy wydatki budżetowe, obniża podatki i stopy procentowe. W ten sposób oczekuje się, iż nastąpi ożywienie gospodarki i wzrost PKB.

Restrykcyjna polityka fiskalna

Opiera się na zmniejszeniu wydatków rządowych (np. na rozwój szkolnictwa, kultury lub modernizację sił zbrojnych), podwyższeniu stawek podatkowych i stóp procentowych. Jest praktykowana podczas ożywienia cyklu koniunkturalnego.

Procedury budżetowe

Jest to zestaw regulacji prawnych, a także nieformalnych zasad dotyczących przygotowania projektu budżetu, uchwalenie go w formie ustawy i wdrożenia. Ma to pozwolić na ograniczenie wydatków publicznych.

Reguły fiskalne

To wskaźniki mające ograniczyć politykę fiskalną oraz wprowadzić limity dla długu publicznego. Są ujęte również w przytoczonym powyżej traktacie z Maastricht. Reguły fiskalne powinny być m.in.:

• Precyzyjnie zdefiniowane, aby móc je skutecznie egzekwować i uniknąć wszelkich niejasności w interpretacji;
• Jawne;
• Elastyczne – pozwalające na interwencję w razie wystąpienia szoku podażowego lub popytowego;
• Proste i zrozumiałe dla ustawodawcy, jak i społeczeństwa;
• Ustanowione aktami prawnymi wyższej rangi (konstytucja, ustawy).

Możemy wyróżnić 4 rodzaje reguł fiskalnych:

• Reguły długu publicznego – określają limit długu w stosunku do PKB lub dochodów budżetu;
• Reguły salda budżetowego – określają ograniczenie deficytu w relacji do PKB;
• Reguły wydatkowe – określają limit wydatków lub limit wzrostu wydatków;
• Reguły dochodowe – określają limit obciążeń podatkowych.

Rada fiskalna

Innym narzędziem przeciwdziałaniu rosnącemu zadłużeniu jest powołanie tzw. rady fiskalnej. Nie występuje ona w Polsce, ale działa np. w Austrii, Włoszech, Danii, Holandii, Niemczech, Wielkiej Brytanii itd. Jej celem jest kontrola poziomu długu publicznego, monitorowanie aktualnej polityki fiskalnej i jej ocena. Rada może działać w którymś spośród 3 poniższych modeli:

• Model bardzo miękki – rada fiskalna przygotowuje niezależne opinie eksperckie;
• Model miękki – rada fiskalna pełni funkcję doradczą, przygotowuje opinie, stara się przewidywać przyszłe skutki określonych działań;
• Model twardy – rada fiskalna ustala poziom salda budżetowego każdego roku (aktualnie ten model nigdzie nie występuje).

Dług publiczny – przykłady państw

Na ten moment do najmniej zadłużonych krajów można zaliczyć:

• Estonię (18,4%)
• Bułgarię (20,5%)
• Luksemburg (24,5%)

Z kolei najbardziej zadłużone są:

• Grecja (171%)
• Włochy (145%)
• Portugalia (114%)
• Hiszpania (113%)
• Francja (112%)
• Belgia (105%)

Dla Polski wynosi on 49,1%.

Podsumowanie

Pojęcia długu publicznego to jedne z ważniejszych pojęć z zakresu ekonomii i wciąż bardzo aktualny temat. Warto wiedzieć, z czego wynika zadłużenie państw, jak wpływa na poszczególne procesy gospodarcze i jakie działania mogą być podejmowane przez władzę w celu jego zmniejszenia. Dzięki temu łatwiej będzie Ci zrozumieć rzeczywistą sytuację na rynku i podejmować lepsze decyzje strategiczne.