Brak wdrożenia w terminie dyrektywy unijnej a właściwe zastosowanie przepisów

Przepis art. 288 TFUE interpretowany jest jako przepis określający źródła prawa unijnego i zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego przepisu W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.

W kontekście dyrektyw wskazać należy, iż państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia i opublikowania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania konkretnej dyrektywy. Co więc w przypadku, gdy państwo UE nie wdroży w terminie dyrektywy? Jakie konsekwencje mogą spocząć na państwie członkowskim za opóźnienia w transpozycji oraz które przepisy należy stosować, o tym w niniejszym artykule.

Dyrektywa – zagadnienia ogólne

Przepis art. 288 TFUE, zdanie trzecie stanowi, że Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Dyrektywa jest zatem:

• aktem, którego adresatem jest państwo członkowskie i które co do zasady ustanawia prawa i obowiązku tylko dla państw członkowskich;
• wiążę państwo, do którego jest adresowana co do rezultatu, który ma być osiągnięty;
• pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków;
• służy zbliżaniu prawa.

WAŻNE

Dyrektywa nie wiąże bezpośrednio obywateli, co oznacza, że nie ustanawia dla nich praw, co odróżnia ją od rozporządzenia, które jest bezpośrednio skuteczne.

Dyrektywa jest najważniejszym instrumentem legislacji unijnej, który służyć ma harmonizacji praw państw członkowskich. Harmonizacja stanowi formę ograniczonej interwencji prawa unijnego wobec prawa krajowego stosowanego w państwach członkowskich.

Jak już wyżej wskazano adresatami dyrektyw są wszystkie państwa członkowskie, a pomimo, że dyrektywa wiąże co do rezultatu państwa członkowskie, do których jest adresowana, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Dlatego też stanowi tzw. akt dwustopniowy, który wymaga implementacji (wdrożenia) przez państwo członkowskie w określonym czasie.

Dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie do osiągnięcia określonego wyniku, ale pozostawiają im swobodę co do wyboru metody. Kraje członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane są do przyjęcia środków niezbędnych do włączenia dyrektyw do prawa krajowego (transpozycji), aby osiągnąć cele wyznaczone w dyrektywie.

Opóźnienia w transpozycji prawa unijnego

W przedmiocie terminowej i prawidłowej transpozycji oraz implementacji dyrektywy należy wskazać, że jej treść pozostaje dla krajowych organów stosowania prawa wiążącym i nadrzędnym wzorcem interpretacyjnym aktów prawa krajowego. A co w przypadku opóźnień?

Na oficjalnej stronie internetowej Unii Europejskiej widnieje informacja, że Opóźnienia w transpozycji prawa unijnego uniemożliwiają osobom prywatnym i przedsiębiorstwom czerpanie korzyści prawnych z unijnych przepisów, powodują niejasności co do tego, jakie przepisy mają zastosowanie, oraz negatywnie wpływają na funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE. Każda dyrektywa zawiera termin transpozycji. W tym terminie kraje UE muszą przesłać Komisji tekst krajowych środków wykonawczych, które włączają przepisy dyrektywy do prawa krajowego.

Nieterminowa albo nieprawidłowa implementacja dyrektywy unijnej powoduje powstanie tak zwanej pośredniej kolizji prawa krajowego z prawem unijnym. Brak określonej regulacji prawa krajowego nakazanej przez prawo unijne albo brak osiągnięcia stanu efektywnej realizacji treści tego prawa jest trafnie oceniany jako stan sprzeczności z unijnym porządkiem prawnym.

WAŻNE

Transpozycja przepisów dyrektywy do prawa krajowego musi nastąpić w terminie wyznaczonym w chwili przyjęcia dyrektywy – zazwyczaj w okresie dwuletnim.

Warto również wskazać, że w przypadku gdy państwo członkowskie nie wdroży albo opóźni się z wdrożeniem dyrektywy do prawa krajowego Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Zgodnie z przepisem art. 258 TFUE: Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Czy brak implementacji dyrektywy oznacza, że przepisy dyrektywy nie obowiązują w danym państwie członkowskim?

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), w przypadku gdy przepisy dyrektywy zostały wdrożone nieprawidłowo albo następuje opóźnienie, to mogą być bezpośrednio skuteczne, o ile ma to służyć ochronie obywateli w relacji do państwa członkowskiego, a przepisy te są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe by mogły być bezpośrednio stosowane [tak wyroki w sprawie, Ratti – sygn. akt C-148/78, Van Duyn – sygn. akt C-41/74, Marks&Spencer – sygn. akte C-62/00].

Z kolei we wskazanej powyżej sprawie Van Duyn o sygnaturze akt 41/74 TSUE wskazał, że jeśli instytucje wspólnotowe w drodze dyrektywy zobowiązały państwa członkowskie do określonego postępowania, niemożność powołania się przez podmioty prywatne na ten akt przed sądem oraz niemożność uwzględnienia go przez sądy krajowe jako elementu prawa wspólnotowego ograniczyłby jego skuteczność. Tym samym możliwość powołania się na bezpośredni skutek przepisu dyrektywy jest prawem podmiotu, któremu ta dyrektywa przyznaje bezpośrednio uprawnienie, niemożliwe do zrealizowania z winy państwa członkowskiego UE.

WAŻNE

Zasada bezpośredniego skutku horyzontalnego dotyczy sytuacji, w której jednostki mogą powoływać się na bezpośrednią skuteczność indywidualnych praw określonych artykułami traktatu unijnego w sporach z innymi jednostkami, prowadzonymi przed sądami krajowymi. Nie ma zatem wymogu uprzedniego wprowadzenia zapisów dyrektywy do prawa krajowego.

Ochrona jednostek w przypadku nieprawidłowej transpozycji dyrektywy lub jej braku

Tym samym ugruntowane orzecznictwo TSUE pozwala w niektórych przypadkach na bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy, której dane państwo członkowskie nie wdrożyło w określonym terminie albo zrobiło to wadliwie. Jednakże będzie to możliwe po spełnieniu określonych warunków, tj.:

• transpozycja do prawa krajowego nie miała miejsca lub została przeprowadzona nieprawidłowo,
• przepisy dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco przejrzyste i precyzyjne,
• przepisy dyrektywy nadają prawa jednostkom.

Zgodnie z informacją widniejącą na oficjalnej stronie Unii Europejskiej:

• Jeżeli powyższe warunki są spełnione, jednostki mogą powoływać się na dyrektywę w sporze przeciwko państwu członkowskiemu prowadzonym przed sądem krajowym. Jednostki nie mogą jednak powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektywy w sporze z inną jednostką, jeżeli dyrektywa nie została transponowana;
• Trybunał Sprawiedliwości zezwala też jednostkom, pod określonymi warunkami, na uzyskiwanie odszkodowania od państwa w przypadku dyrektyw, których transpozycja była niedostateczna lub opóźniona

Zatem w przypadku gdy jasne, precyzyjne, bezwarunkowe przepisy dyrektywy przyznają jednostce uprawnienia w stosunku do państwa członkowskiej, to podmiot taki może z nich korzystać na skutek powstania relacji pomiędzy nim a państwem członkowskim, nawet w przypadku braku wdrożenia regulacji unijnych bądź opóźnienia w ich implementacji.

Bezpośrednie stosowanie dyrektywy oznacza, że jednostka jest uprawniona do otrzymania odszkodowania w razie poniesienia szkody powstałej wskutek zastosowania przepisów dyrektywy. Odpowiedzialność państwa członkowskiego za brak terminowej implementacji dyrektywy wiąże się poniekąd z odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa za bezprawne działanie lub zaniechanie władzy publicznej (art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego).

Podsumowanie

Niewątpliwie jednostka może bezpośrednio stosować przepisy dyrektywy, która nie została wdrożona w terminie bądź została wdrożona nieprawidłowo, natomiast państwo członkowskie nie może nakładać na jednostkę obowiązków wynikających z takiego aktu. Jednostki państwa członkowskiego, pod określonymi warunkami, mają prawo do powoływania się na dyrektywę oraz uzyskania odszkodowania od państwa, jeśli poniosła szkodę w związku z dyrektywą, której transpozycja była niedostateczna lub opóźniona.

Źródła:

1. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004, s. 46.
2. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/monitoring-implementation-eu-directives_pl
3. https://eur-lex.europa.eu/PL/legal-content/summary/european-union-directives.html